Opinião | Os riscos das sanções, a ferramenta que a América adora usar

Há um consenso quase universal de que certas violações flagrantes de leis e normas internacionais exigem uma resposta enérgica e concertada. Pense apenas, por exemplo, na invasão da Ucrânia pela Rússia ou no desenvolvimento de capacidades de armas nucleares no Irã e na Coréia do Norte. Sanções econômicas severas há muito são vistas como a resposta.

A eterna questão, porém, é: o que vem a seguir? Quando as sanções param de funcionar? Ou pior, quando eles começam a trabalhar contra os melhores interesses dos Estados Unidos?

Essas são questões importantes porque, nas últimas duas décadas, as sanções econômicas se tornaram uma ferramenta de primeiro recurso para os formuladores de políticas dos EUA, usadas para interromper redes terroristas, tentar impedir o desenvolvimento de armas nucleares e punir ditadores. O número de nomes na lista de sanções do Escritório de Controle de Ativos Estrangeiros do Departamento do Tesouro aumentou constantemente, de 912 em 2000 para 9.421 em 2021, principalmente por causa do uso crescente de sanções bancárias contra indivíduos. A administração Trump adicionou cerca de três nomes por dia à lista – uma taxa superada no ano passado com a enxurrada de sanções que o presidente Biden anunciou após a invasão da Ucrânia pela Rússia.

Dado seu uso crescente, então, é útil entender não apenas como as sanções podem ser uma ferramenta para uma diplomacia bem-sucedida, mas também como, quando não são bem empregadas, podem minar os esforços americanos para promover a paz, os direitos humanos e as normas democráticas em todo o mundo.

Os custos invisíveis das sanções

Os formuladores de políticas recorrem a sanções com tanta frequência – os Estados Unidos respondem por 42% das sanções impostas em todo o mundo desde 1950, de acordo com o banco de dados de sanções globais da Drexel University – em parte porque são vistas como de baixo custo, especialmente em comparação com a ação militar.

Na realidade, os custos são substanciais. Eles são suportados por bancos, empresas, civis e grupos humanitários, que arcam com o ônus de implementá-los, cumpri-los e mitigar seus efeitos. As sanções também podem afetar pessoas vulneráveis ​​– muitas vezes pobres e vivendo sob governos repressivos, como os acadêmicos documentam cada vez mais.

Funcionários raramente levam em conta tais custos. Embora as sanções sejam fáceis de impor – existem dezenas de programas de sanções administrados por várias agências federais –, elas são politicamente e burocraticamente difíceis de suspender, mesmo quando não atendem mais aos interesses dos EUA. O que é pior, as sanções também escapam ao escrutínio público significativo. Poucas autoridades são responsabilizadas pelo fato de uma determinada sanção estar funcionando como pretendido, em vez de prejudicar desnecessariamente pessoas inocentes ou minar os objetivos da política externa.

O Sr. Biden assumiu o cargo prometendo corrigir essa falta de responsabilidade. O Departamento do Tesouro conduziu uma revisão abrangente das sanções em 2021 e divulgou um resumo de sete páginas em outubro. O processo de revisão foi uma etapa importante. Concluiu, entre outras coisas, que as sanções devem ser avaliadas sistematicamente para garantir que sejam a ferramenta certa para as circunstâncias, que estejam vinculadas a resultados específicos e incluam nossos aliados sempre que possível e que se deva tomar cuidado para mitigar “impactos econômicos e políticos não intencionais” sobre trabalhadores americanos, empresas, aliados e outras pessoas inocentes.

O Departamento do Tesouro está fazendo algum progresso na execução das recomendações da revisão, mas o Tesouro é apenas uma das muitas agências governamentais responsáveis ​​pelo cumprimento das sanções. Cada um deles deve realizar análises regulares baseadas em dados para garantir que os benefícios das sanções superem os custos e que as sanções sejam a ferramenta certa, não apenas a mais fácil de alcançar. Também é importante que os resultados dessas análises sejam comunicados ao Congresso e ao público.

As sanções precisam de resultados claros e alcançáveis

O que já se sabe é que as sanções são mais eficazes quando têm objetivos realistas e são combinadas com promessas de alívio se esses objetivos forem alcançados. Talvez o melhor exemplo seja a lei de 1986 visando a África do Sul da era do apartheid, que estabeleceu cinco condições para o alívio das sanções, incluindo a libertação de Nelson Mandela. Sanções dos Estados Unidos e de outras nações ajudou a convencer o governo exclusivamente para brancos da África do Sul de que suas políticas de segregação racial eram insustentáveis.

As sanções à Polônia comunista em 1981 em resposta ao esmagamento do movimento Solidariedade são outro exemplo de como isso pode funcionar. Os Estados Unidos e seus aliados suspenderam gradualmente as sanções com a libertação da maioria dos ativistas presos, ajudando a inaugurar uma nova era de liberdade política na Polônia e em outros lugares da Europa Oriental.

É notável que as sanções contra a África do Sul e a Polônia visassem a realização de eleições livres e justas, não a mudança de regime. As sanções destinadas à mudança de regime muitas vezes incentivam o desafio, não a reforma. Eles têm um histórico terrível, como mostram os casos de Cuba, Síria e Venezuela.

Na Venezuela, sanções indefinidas com ampla ambição – derrubar o ditador Nicolás Maduro – até agora alcançaram o oposto. Depois que ele dissolveu a Assembleia Nacional democraticamente eleita em 2017 e foi declarado vencedor de uma eleição presidencial fraudulenta em 2018, o governo Trump impôs sanções de pressão máxima à estatal de petróleo da Venezuela para cortar uma fonte crucial de fundos para a ditadura de Maduro.

Embora duras sanções individuais contra Maduro fossem necessárias, a inclusão do setor petrolífero venezuelano na lista negra exacerbou uma crise humanitária: como alertou este conselho editorial, cortar a receita do petróleo aprofundou o que já era a pior contração econômica na América Latina em décadas. Sanções à indústria do petróleo, que responde por cerca de 90% das exportações do país, causaram cortes dramáticos na receita do governo e aumentos significativos na pobreza, de acordo com um estudo do ano passado de Francisco Rodríguez, economista venezuelano da Escola Josef Korbel de Estudos Internacionais da Universidade de Denver.

A política, entretanto, não conseguiu tirar Maduro do poder. Em vez disso, ele consolidou seu controle sobre a Venezuela, culpou sua miséria econômica pelas sanções americanas e aproximou seu país da Rússia e da China. As sanções são profundamente impopulares na Venezuela, de acordo com inúmeras pesquisas de opinião. Até mesmo o representante da oposição venezuelana nos Estados Unidos, um grupo que antes apoiava amplas sanções, recentemente pediu a Biden que suspendesse as sanções ao petróleo.

Desde que assumiu o cargo, Biden tomou medidas para modificar as sanções contra a Venezuela para acrescentar objetivos específicos e alcançáveis. Seu governo suspendeu algumas sanções ao petróleo ao dar permissão à Chevron para fazer um trabalho limitado no país, motivado pelo aumento nos preços do petróleo após a invasão russa da Ucrânia.

A Casa Branca prometeu alívio adicional se Maduro tomar medidas para realizar eleições livres e justas no ano que vem. Francisco Palmieri, chefe de missão do Departamento de Estado da unidade de assuntos venezuelanos em Bogotá, Colômbia, divulgou recentemente uma lista detalhada do que deve ser feito para que as sanções sejam suspensas. Isso inclui marcar uma data para a eleição presidencial do ano que vem, reintegrar candidatos que foram presos arbitrariamente e libertar presos políticos.

O Sr. Maduro não obedeceu até agora. Em 30 de junho, ele impediu outra figura conhecida da oposição de ocupar o cargo. No entanto, esta política mais modesta, que apoia um retorno gradual à democracia em vez de uma mudança abrupta de regime, é uma abordagem melhor.

O governo Biden deveria ser mais explícito sobre quais sanções na Venezuela seriam suspensas e quando, especialmente as da estatal petrolífera. Isso daria mais credibilidade às promessas americanas. Um acordo em novembro entre Maduro e a oposição para usar os bens congelados da Venezuela para fins humanitários foi outro passo promissor, mas está no limbo porque os fundos ainda não foram liberados.

O atraso está fazendo com que os venezuelanos percam a esperança em uma solução negociada para a crise, de acordo com Feliciano Reyna, presidente e fundador da Acción Solidaria, uma organização sem fins lucrativos que compra suprimentos para hospitais públicos na Venezuela. Apesar de ter uma licença especial para importar suprimentos, ele disse que ainda tinha problemas para conseguir o que precisava. Algumas empresas, disse ele, preferiram não vender para a Venezuela a lidar com a dor de cabeça de garantir que isso fosse legal – um fenômeno conhecido como excesso de compliance.

“A situação interna é realmente terrível”, disse Reyna.

A perda de esperança é, em parte, o motivo pelo qual mais de sete milhões de venezuelanos fugiram de seu país desde 2015, com mais de 240.000 chegando à fronteira sul dos EUA nos últimos dois anos. Muitos especialistas veem as sanções como um importante fator de migração da Venezuela porque pioram as condições econômicas que levam as pessoas a sair. Em resposta, um grupo de legisladores democratas – incluindo a deputada Veronica Escobar, do Texas, que co-preside a campanha de reeleição de Biden – implorou que ele suspendesse as sanções contra a Venezuela e Cuba.

Além de cumprir seus compromissos na Venezuela, o governo Biden pode fazer muito mais para mostrar que os Estados Unidos estão mudando sua política de sanções para torná-la mais humana. O primeiro passo seria seguir as recomendações de sua revisão de 2021 e levar formalmente em consideração o custo humanitário de qualquer sanção antes de ser imposta. O Departamento do Tesouro contratou em maio dois economistas para assumir essa tarefa; isso deve se tornar uma prática padrão para qualquer agência com a responsabilidade de aplicar sanções.

Sanções precisam ser reversíveis

Uma vez que o governo comece a realizar revisões sistemáticas das sanções existentes, é crucial garantir que qualquer sanção imposta possa ser revertida.

Considere a falha mais flagrante em fazer isso: o embargo comercial indeterminado contra Cuba. O presidente John F. Kennedy estabeleceu o embargo em 1962 com o objetivo declarado de “isolar o atual governo de Cuba e, assim, reduzir a ameaça representada por seu alinhamento com as potências comunistas”.

Nos anos seguintes, os presidentes americanos enviaram mensagens totalmente diferentes sobre o que seria necessário para remover as sanções. Barack Obama mudou-se para levantar muitos deles em 2014 – um esforço que Donald Trump reverteu três anos depois. No ano passado, Biden suspendeu algumas das sanções da era Trump. No entanto, apenas um ato do Congresso pode acabar com o embargo.

Peter Harrell, que atuou na equipe do Conselho de Segurança Nacional no governo de Biden, argumenta que as sanções deveriam expirar automaticamente após um certo número de anos, a menos que o Congresso vote para estendê-las. Isso reduziria os casos de sanções zumbis que duram décadas, muito depois que os formuladores de políticas dos EUA desistiram de as sanções atingirem seus objetivos.

Para que as sanções incentivem a mudança em vez de meramente punir as ações do passado, os Estados Unidos devem estar preparados para suspender as sanções – mesmo contra atores odiosos – se os critérios estabelecidos forem atendidos.

As sanções, por mais atraentes que sejam, raramente funcionam sem objetivos específicos combinados com critérios para que as sanções sejam suspensas. Isso se aplica tanto às sanções atuais quanto às futuras. Sem metas e critérios de alívio, essas medidas – entre as mais severas do arsenal da política externa dos EUA – correm o risco de funcionar contra os interesses e princípios americanos no longo prazo.