As cidades americanas têm um problema de conversão e não são apenas escritórios

Há um antigo prédio de escritórios na Water Street, em Lower Manhattan, onde faria todo o sentido do mundo criar apartamentos. O prédio de 31 andares, que já foi sede da AIG, tem janelas em toda a volta e um formato adequado para unidades extras de canto. Em uma cidade com poucas habitações, poderia abrigar de 800 a 900 apartamentos. Do outro lado da rua, um escritório não muito diferente deste já foi transformado em habitação, e outro está a caminho.

Mas a 175 Water Street tem um problema: os escritórios no distrito financeiro são poupados de algumas regras de zoneamento que dificultam a conversão – desde que tenham sido construídos antes de 1977. E este foi construído seis anos depois, em 1983.

“Não há nada naquele prédio – sua construção, sua mecânica, sua engenharia estrutural – que o impeça de ser convertido”, disse Richard Coles, sócio-gerente do Vanbarton Group, que desenvolveu as duas conversões do outro lado da rua. Vanbarton possuía e pensou muito sobre a conversão de 175 Water também. Por um tempo, parecia que Nova York poderia mudar o corte de 1977, uma simples reforma sem custo para estimular mais conversões que teve o apoio do prefeito Eric Adams e da governadora Kathy Hochul. Um mero golpe de caneta faria isso, disse Coles.

Mas essa ideia morreu na Assembléia Legislativa nesta primavera, junto com o restante da agenda habitacional do governador. Quando a Vanbarton concluiu que não haveria mudanças, vendeu a propriedade.

Aquele quarteirão da cidade hoje fala de um problema muito maior do que o vacilante setor de escritórios. Lá, a cidade não conseguiu evoluir, mesmo com tantas mudanças ao seu redor – as necessidades dos moradores, a natureza da economia, o surgimento de novas ameaças, como a crise imobiliária e as mudanças climáticas.

Cidades saudáveis ​​devem construir coisas novas e reabilitar as antigas. Mas eles também executam truques regulares de transmogrificação, transformando blocos de construção existentes em algo novo. As fábricas se tornam apartamentos tipo loft. As orlas industriais tornam-se parques públicos. Os armazéns tornam-se escritórios de start-ups e cenas de restaurantes.

A pandemia obrigou as cidades americanas a fazer tais transformações, temporariamente. Transformaram calçadas em restaurantes, parques em hospitais, ruas em espaços abertos. Agora, em uma escala maior e duradoura, eles precisarão converter escritórios em apartamentos, hotéis em moradias acessíveis, reduzir estacionamentos em ciclovias, estradas em rotas de trânsito, parques de escritórios em bairros reais.

“Se estes últimos anos nos ensinaram alguma coisa”, disse Ingrid Gould Ellen, professora de política urbana e planejamento da NYU, “é a necessidade de flexibilidade, a necessidade de estarmos abertos a surpresas na maneira como vamos usar espaço.”

Mas ao longo de décadas, essa flexibilidade foi corroída.

As cidades americanas desenvolveram um problema de conversão.

Um emaranhado de regras

Esse problema é, mais precisamente, um emaranhado de problemas interligados.

Os códigos de zoneamento se espalharam e se tornaram mais prescritivos. Adicionamos obstáculos bem-intencionados ao desenvolvimento, como avaliações ambientais e reuniões públicas, e eles têm sido frequentemente usados ​​para proteger interesses estreitos em detrimento dos interesses sociais.

Exigimos muito mais dos edifícios hoje do que décadas atrás, incluindo que sejam acessíveis, sustentáveis, à prova de furacões e terremotos, que dissuadam o vôo de pássaros e forneçam espaços públicos. Cada novo objetivo, embora valioso, amplia a desconexão entre edifícios construídos décadas atrás e o que a regulamentação exige hoje.

E desenvolvemos ao longo do tempo ideias mais rígidas sobre o ambiente construído: que as moradias devem ganhar valor indefinidamente, que os políticos devem garantir que assim seja, que os proprietários têm o direito de vetar mudanças em torno deles.

O efeito cumulativo hoje, se você quer transformar um escritório em apartamento, ou mesmo transformar a varanda dos fundos em um home office fechado? O código de construção diz que não. Ou o zoneamento sim. Ou os vizinhos fazem. Ou uma frase em uma lei estadual de décadas atrás. Ou os políticos que pediram para mudar essa frase se recusam a.

“Que bagunça criamos para nós mesmos”, disse Emily Talen, professora de urbanismo da Universidade de Chicago que estudou zoneamento, ou “o filão das regras da cidade”.

Essas regras em muitas cidades dizem precisamente quantas vagas de estacionamento são necessárias para cada 30 metros quadrados de casa de penhores (diferente do estacionamento necessário para cada 30 metros quadrados de loja de móveis). Eles explicam os floreios arquitetônicos que os construtores devem aplicar, a área mínima que uma casa pode ocupar ou o tamanho de unidades individuais em um prédio de apartamentos.

Hoje, muitos mandatos estão desvinculados de sua intenção original. (Mantendo matadouros longe de casas reais? Garantindo que ninguém viva acima de vitrines de queima de madeira que podem pegar fogo?)

“Você perdeu completamente de vista o tipo de cidade que está tentando obter com todas essas regras”, disse o professor Talen.

Essas regras impedem as conversões em particular. Em Nova York, um hotel exige um pátio traseiro de 20 pés. Mas um edifício residencial requer um de 30 pés. Isso significa que os desenvolvedores devem cortar a parte de trás dos hotéis para fazer moradias? Por que traçamos linhas tão tênues entre edifícios onde as pessoas dormem por pouco tempo e aqueles onde as pessoas dormem permanentemente? A maioria das cidades americanas de um século atrás não via essa distinção rígida.

E por que permitiríamos que um prédio de escritórios se tornasse residencial enquanto outro do outro lado da rua não?

O limite de 1977 em Lower Manhattan (e 1961 em outras partes da cidade) é muito importante porque as regras de zoneamento na área dizem que os edifícios de escritórios podem ser maiores em volume do que os residenciais. Como resultado, apenas cerca de metade do edifício AIG pode legalmente se tornar habitação.

Se isso soa bobo, os prédios mais antigos podem ignorar essa regra; eles podem ser totalmente convertidos em moradias, com alguns requisitos de luz, ar e quintal relaxados. Para eles, a cidade estendeu um pouco mais de flexibilidade.

Mas isso raramente é o que acontece.

“Fica bem claro quando você olha para os códigos de zoneamento – ao longo do século passado, os códigos de zoneamento existiram – que eles só ficaram mais longos e complexos”, disse Sara Bronin, arquiteta e estudiosa do direito que ajudou a reescrever o zoneamento em Hartford, Connecticut. O código original de Nova York de 1916 tinha cerca de 14 páginas. Hoje, são quase 3.500 páginas.

As cidades acumularam mais proibições, mais prescrições, mais apêndices. Mais engates.

“Eu tenho um nome para o acúmulo dessas coisas”, disse Phil Wharton, um desenvolvedor de Nova York. “Eu chamo isso de kludge.”

Onde não é a norma

Há outra parte dessa história que não é sobre leis e regras formais, mas sobre a política e a cultura que surgiram junto com elas.

Funcionários do transporte municipal, por exemplo, geralmente não são obrigados por lei a realizar reuniões públicas para cada ciclovia, ou a ceder aos proprietários próximos a cada rota de ônibus. As cidades detêm amplamente o poder de alterar ruas e espaços públicos para o bem público. Mas algo semelhante costuma acontecer de qualquer maneira – os vizinhos ainda dizem não, ou um político local o faz, ou alguém ameaça com um processo. E a cidade cede (ou perde anos tentando não).

Essas forças informais costumam ser tão poderosas quanto os códigos legais, mas podem ser ainda mais difíceis de mudar, disse Noah Kazis, professor de direito da Universidade de Michigan. Os legisladores podem reescrever uma lei que limita a densidade de edifícios residenciais, mas é uma tarefa maior erradicar a ideia de que os proprietários próximos podem vetar a densidade.

Essa oposição cultural à mudança (e deferência aos vizinhos) surge em parte da era da renovação urbana. Decorre, também, da crescente dependência dos americanos da habitação como veículo para construir riqueza. Quanto mais as pessoas contarem com o aumento do valor das propriedades, maior a probabilidade de bloquearem as mudanças que temem que possam prejudicá-las.

Os americanos também se tornaram mais conservadores em relação à mudança à medida que a sociedade ficou mais rica, sugeriu o professor Kazis.

“Se você voltar 70 anos, ou 100 anos, ou 150 anos, havia um entendimento geral de que o parque habitacional ou o projeto do bairro não era bom o suficiente. As pessoas não tinham encanamento”, disse ele. “Então, como você conserta isso pode estar em disputa, mas se consertá-lo meio que não. E isso não é mais verdade.”

O universo de mudanças que todos concordamos serem necessárias encolheu.

A inflexibilidade também se mostrou lucrativa, ou pelo menos economicamente viável, para indivíduos e cidades inteiras. A escassez de moradias aumenta o valor das propriedades e os cofres dos impostos.

Em cidades como São Francisco e Nova York, as pessoas perceberam que não precisavam de novo crescimento e desenvolvimento para prosperar, disse Eric Kober, ex-funcionário de longa data do Departamento de Planejamento Urbano de Nova York e pesquisador sênior do Manhattan Institute. Essa realidade fiscal fomentou a política de dizer não, disse ele.

“É uma caixa em que nos metemos”, disse ele. “E podemos não encontrar uma saída até que algo realmente ruim aconteça.”

A pandemia, a crise dos sem-teto e as vagas em altos cargos até agora não eram o mesmo em Nova York, disse ele.

Uma ilustração: a pandemia parecia oferecer aos desenvolvedores sem fins lucrativos uma rara chance de transformar hotéis fechados em moradias acessíveis. A Breaking Ground, uma incorporadora habitacional sem fins lucrativos, pensou ter encontrado a propriedade perfeita: o Paramount Hotel vazio no centro de Manhattan, perto dos clientes sem-teto da Breaking Ground e em um bairro onde não conseguia comprar imóveis há anos.

O negócio acabou desmoronando devido às objeções do sindicato local dos trabalhadores do hotel. Agora hotéis vazios a preços de barganha não estão mais disponíveis. E nenhum em Manhattan foi convertido em habitação acessível.

“Havia uma oportunidade lá – uma oportunidade limitada no tempo – que infelizmente nós e provavelmente outros perdemos”, disse Brenda Rosen, presidente da Breaking Ground.

No Paramount, no início deste ano, a cidade abriu outro tipo de moradia temporária: um abrigo de emergência para migrantes.

‘Estamos em outro momento’

As regras que permitem conversões de escritórios em Lower Manhattan datam de uma era com ecos de hoje. Em meados da década de 1990, o distrito financeiro foi atingido por uma recessão imobiliária. Wall Street estava perdendo bancos para fusões e escritórios mais modernos em outros lugares. As pessoas temiam uma abundância de prédios desatualizados e vazios no que antes era o imóvel mais valioso da América.

A resposta da cidade naquele momento semeou a transformação de longo prazo do distrito financeiro em um local onde hoje vivem mais de 80.000 pessoas.

“Havia uma sensação dentro do governo de que você poderia mexer com a mecânica do desenvolvimento econômico e da política social e criar uma situação geralmente melhor para o público”, disse Carol Willis, historiadora da arquitetura e chefe do Skyscraper Museum. E havia uma crença mais ampla que parece perdida agora, disse ela, de que as pessoas poderiam confiar no governo para fazer isso.

Hoje, ela disse, “estamos em um momento diferente”.

E, no entanto, à medida que o ambiente construído se tornou menos flexível, algo totalmente oposto aconteceu nos padrões de como vivemos. Muitos agora querem que suas casas sejam escritórios e que seus escritórios pareçam lares e que quartos extras funcionem como hotéis. As lojas próximas são uma comodidade para muitos hoje, não um incômodo.

“A maneira como vivemos não é separar essas coisas – elas são muito mais integradas”, disse Amit Price Patel, um designer urbano da empresa Dialog que há muito tempo trabalha em projetos de conversão. “A dificuldade é que nossas atividades são mais ágeis do que a infraestrutura física que habitamos.”

Resolver isso exigiria, primeiro, que todos concordássemos que uma cidade mais ágil será melhor.