Há seis anos, um executivo da Suniva, um fabricante falido de painéis solares, alertou numa sala de audiências lotada em Washington que a concorrência de empresas da China e do Sudeste Asiático estava a causar um “banho de sangue” na sua indústria. Mais de 30 empresas solares sediadas nos EUA foram forçadas a encerrar apenas nos cinco anos anteriores, disse ele, e outras seguir-se-iam em breve, a menos que o governo as apoiasse.
Os apelos de Suniva ajudaram a estimular a administração Trump a impor tarifas em 2018 sobre painéis solares fabricados no estrangeiro, mas isso não reverteu o fluxo de empregos na indústria que iam para o exterior. As fábricas da Suniva nos EUA permaneceram fechadas, com poucas perspectivas de reabertura.
Isto é, até agora. No mês passado, a Suniva anunciou planos para reabrir uma fábrica na Geórgia, impulsionada por tarifas, regulamentos de proteção e, o que é crucial, por novos incentivos fiscais para a produção de energia solar Made-in-America, criada pela lei climática assinada pelo Presidente Biden, a Lei de Redução da Inflação.
As empresas solares são há muito tempo beneficiárias de subsídios governamentais e de proteções comerciais, mas nos Estados Unidos nunca foram objeto de tantos esforços simultâneos para apoiar a indústria – e de tanto dinheiro do governo para apoiá-las.
A combinação de milhares de milhões de dólares em créditos fiscais para novas instalações e restrições mais rigorosas a produtos estrangeiros parece estar a impulsionar uma onda da chamada relocalização de empregos na energia solar. Esses esforços estão a ter sucesso onde as abordagens mais modestas não o conseguiram, embora os críticos argumentem que os ganhos têm um custo elevado para os contribuintes e podem não se manter a longo prazo.
No ano desde que a lei climática foi aprovada, as empresas anunciaram quase 8 mil milhões de dólares em novos investimentos em fábricas solares nos Estados Unidos, de acordo com dados do Instituto de Tecnologia de Massachusetts e do Rhodium Group, uma empresa de investigação apartidária. Isto é mais do que o triplo do montante do investimento total anunciado de 2018 até meados de 2022.
A Suniva planeja reabrir e expandir uma fábrica para fabricar células solares em Norcross, Geórgia, até a primavera. A REC Silicon reiniciará este mês uma fábrica de polissilício em Moses Lake, Washington, que fechou em 2019. A Maxeon, uma produtora de células e módulos solares com sede em Cingapura, começará a trabalhar no próximo ano em uma unidade de US$ 1 bilhão no Novo México.
Em cada um desses casos, os executivos citaram os incentivos da lei climática como um factor determinante nas suas decisões de investimento.
“Era exatamente o que tínhamos em mente em termos do que seria necessário para levar adiante esse tipo de iniciativa de manufatura”, disse Peter Aschenbrenner, diretor de estratégia da Maxeon.
A China tem se destacado na indústria há mais de uma década. A procura norte-americana de energia solar cresceu acentuadamente desde 2010 – cerca de 24% por ano durante esse período, de acordo com a Associação das Indústrias de Energia Solar, um grupo comercial. Mas grande parte desses gastos foi destinada a painéis solares estrangeiros mais baratos, muitas vezes fabricados por empresas chinesas ou com peças chinesas. Isto levantou preocupações quanto à dependência excessiva dos EUA em relação à China, que está a restringir o fornecimento de outros produtos essenciais e cuja produção solar tem sido perturbada por preocupações com os direitos humanos.
O emprego na indústria solar nos EUA atingiu o pico em 2016, com pouco mais de 38.000 trabalhadores. Em 2020, quase um quinto desses empregos desapareceram.
Os empregos em fábricas de energia solar começaram a crescer novamente.
A E2, uma organização ambiental sem fins lucrativos, estimou que os novos investimentos anunciados no primeiro ano da lei climática criariam 35.000 empregos temporários na construção e 12.000 empregos permanentes em toda a indústria solar nos próximos anos. Milhares desses empregos permanentes estão relacionados com a indústria, incluindo cerca de 2.000 na fábrica planeada da Maxeon no Novo México.
Economistas e executivos disseram que o aumento se deveu em grande parte aos subsídios públicos que inverteram a economia da indústria solar a favor da produção nacional.
Aschenbrenner disse que o custo de produção solar doméstica da Maxeon cairia cerca de 10%, apenas através de um novo crédito fiscal de produção na lei climática que visa a produção de células solares e módulos solares. Isso é suficiente para compensar os salários mais elevados e os custos de construção das fábricas americanas, disse ele.
A lei também inclui créditos para clientes, como proprietários de residências e concessionárias, que instalem painéis solares e comecem a gerar eletricidade a partir deles. Se o cliente comprar painéis provenientes dos Estados Unidos, como os que a Maxeon está planejando, o valor desse crédito aumenta 10%.
Esses incentivos poderão ser suficientes para construir uma indústria americana que, numa questão de anos, poderá ser suficientemente grande e eficiente para competir com a China, mesmo sem subsídios, disse Aschenbrenner.
Outros são mais céticos. Analistas da consultoria energética Wood Mackenzie estimam que quase metade da capacidade de módulos solares anunciada até 2026 não se concretizará, dado que alguns fabricantes anunciam planos de longo prazo para avaliar a viabilidade e o interesse.
A recente adopção de subsídios e tarifas por políticos de ambos os partidos também irrita alguns economistas, que afirmam que, embora tais programas possam salvar ou criar empregos, fazem-no a um custo extremamente elevado.
Um estudo de 2021 realizado pelo Instituto Peterson de Economia Internacional sobre programas de política industrial anteriores concluiu que o investimento da administração Obama em 2009 na Solyndra, uma empresa solar que acabou por falir, custou aos contribuintes cerca de 216.000 dólares por cada emprego criado, mais de quatro vezes os salários prevalecentes na indústria. Outros programas eram ainda mais caros.
“Com certos tipos de tecnologia, podemos subsidiar e proteger o nosso caminho para ter fábricas”, disse Scott Lincicome, que estuda política comercial no Cato Institute, um think tank libertário. “A questão é sempre saber a que custo?”
Além dos custos incorridos para os contribuintes, as protecções para a indústria dos EUA estão a tornar os produtos solares mais caros nos Estados Unidos do que noutros países, disse Lincicome. Isso retarda a adoção da tecnologia solar, em contraste com as metas climáticas.
As tendências na indústria solar global têm estado frequentemente intimamente ligadas à ação governamental. A indústria começou a crescer há mais de uma década, quando a Alemanha e o Japão começaram a oferecer subsídios para a energia solar.
Nos últimos anos, a China ultrapassou os concorrentes estrangeiros através de enormes investimentos governamentais que lhe permitiram construir fábricas 10 vezes maiores que as americanas. Desde 2011, a China investiu mais de 50 mil milhões de dólares no sector, acabando por capturar mais de 80% da quota global de todas as fases do processo de produção, de acordo com a Agência Internacional de Energia.
As tarifas também moldaram a evolução da indústria. Os Estados Unidos impuseram taxas sobre os produtos solares chineses em 2012. No ano seguinte, a China retaliou com tarifas de até 57% sobre o polissilício dos EUA, uma matéria-prima para painéis solares.
Isso provou ser a sentença de morte para a fábrica que a REC Silicon, fabricante norueguesa de polissilício, operava no estado de Washington, disse Chuck Sutton, vice-presidente de vendas e marketing globais da empresa. Com poucas empresas ainda fora da China, a REC Silicon “basicamente não tinha mais clientes”, disse ele.
A REC Silicon trabalhou com a administração Trump para fazer com que a China se comprometesse a comprar mais polissilício americano como parte de um acordo comercial de 2019. Mas a China nunca deu seguimento a essas compras.
A reviravolta para a REC Silicon veio, disse Sutton, com os novos créditos fiscais este ano. O fabricante celebrou um acordo com a QCells para fornecer seu polissilício às fábricas planejadas da QCells nos EUA. O acordo permitiu à REC Silicon reabrir suas instalações em Washington, disse Sutton.
Para competir com a China, a indústria precisava de “uma abordagem de todo o governo”, disse Card, da Suniva, que incluísse tarifas e créditos fiscais para a produção nacional.
“Eles não são forças opostas”, disse ele. “Eles trabalham juntos e se fortalecem.”
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